管仲政府行政管理

 

管仲的政府行政管理方法,在現今社會仍然適用,具現代政府的管理方針,但不要忘記,那是2600年前的事。《管子》可說是歷史上第一本有關政府行政管理的專書。

一‧以人為本

太史公只從權術觀點看『知與之為取,政之寶也』,實在有些深度不足,『與之為取』正正就是『先人而自後而無以為,仁也』〔管子。侈靡〕,亦就是久違了25個世紀的以民為本觀念。《管子》一書以《牧民》為第一,是全本《管子》的總綱,簡介及說明何謂『先人而自後而無以為,仁也』

『仁者兼愛』對為政者而言,並非只是空泛之詞。『兼愛無遺,是謂君心。必先順教,萬民鄉風。旦暮利之,眾乃勝任。取人以己,成事以質。審用財,慎施報,察稱量;故用財不可以嗇,用力不可以苦。用財嗇則費,用力苦則勞。民不足,令乃辱。民苦殃,令不行』〔管子。版法〕

『以人為本』對施政者來說,亦並非只是口號。『夫霸王之所始也,以人為本,本理則國固,本亂則國危;故上明則下敬,政平則人安;士教和,則兵勝敵。使能則百事理,親仁則上不危,任賢則諸侯服』〔管子。霸言〕

『凡治國之道,必先富民;民富則易治也,民貧則難治也;奚以知其然也?民富則安鄉重家,安鄉重家,則敬上畏罪;敬上畏罪,則易治也;民貧則危鄉輕家;危鄉輕家,則敢陵上犯禁;陵上犯禁,則難治也。故治國常富,而亂國常貧;是以善為國者,必先富民,然後治之』〔管子。治國〕

總括來說,管仲的以民為本施政理念,分三個方面,包括民生、民有和民權。在「有而為」制度下,算是為人民爭取得來最大的利益了。而『民以食為天』,最基本莫過如做好基建,使倉廩實衣食足。

『凡有地牧民者,務在四時,守在倉廩。國多財,則遠者來,地辟舉,則民留處;倉廩實,則知禮節;衣食足,則知榮辱;上服度,則六親固。四維張,則君令行』〔管子。牧民〕

『故授有德,則國安;務五穀,則食足;養桑麻,育六畜,則民富;令順民心,則威令行;使民各為其所長,則用備;嚴刑罰,則民遠邪;信慶賞,則民輕難;量民力,則事無不成』〔管子。牧民〕

二‧民生為重

首先在民生方面,管仲的以民為本施政,多處強調糧食對民生之重要。

『粟者,王之本事也,人主之大務,有人之塗,治國之道也』〔管子。治國〕

『五穀食米,民之司命也;黃金刀幣,民之通施也;故善者執其通施,以御其司命,故民力可得而盡也』〔管子。國蓄〕

『凡五穀者,萬物之主也。穀貴則萬物必賤,穀賤則萬物必貴,兩者為敵,則不俱平,故人君御穀物之秩相勝,而操事於其不平之閒』〔管子。國蓄〕

『五穀者,民之司命也。刀幣者,溝瀆也,號令者,徐疾也』〔管子。揆度〕

三‧藏富於民

其次在民有方面,是要求人主不多取以保障民有,藏富於民。很多時在國用足時,還會額外刪減賦稅,盡量讓人民多有。

『野蕪曠,則民乃菅,上無量,則民乃妄』〔管子。牧民〕

『以家為鄉,鄉不可為也。以鄉為國,國不可為也。以國為天下,天下不可為也。以家為家,以鄉為鄉,以國為國,以天下為天下』〔管子。牧民〕

『不為不可成,不求不可得,不處不可久,不行不可復。錯國於不傾之地者,授有德也;積於不涸之倉者,務五穀也;藏於不竭之府者,養桑麻育六畜也;下令於流水之原者,令順民心也』〔管子。牧民〕

四‧保障人權

最後在民權方面,定刑法制定用刑準則,不致人主有濫刑情況出現,尊重民權。

『故刑罰不足以畏其意,殺戮不足以服其心。故刑罰繁而意不恐,則令不行矣。殺戮眾而心不服,則上位危矣』〔管子。牧民〕

『不彊民以其所惡,則軸偽不生;不偷取一世,則民無怨心;不欺其民,則下親其上』〔管子。牧民〕

『民惡憂勞,我佚樂之。民惡貧賤,我富貴之,民惡危墜,我存安之。民惡滅絕,我生育之。能佚樂之,則民為之憂勞。能富貴之,則民為之貧賤。能存安之,則民為之危墜。能生育之,則民為之滅絕』〔管子。牧民〕

『罪人當名曰刑,出令時當曰政,當故不改曰法,愛民無私曰德,會民所聚曰道』〔管子。正〕

『國之所以治亂者三,殺戮刑罰,不足用也。國之所以安危者四,城郭險阻,不足守也。國之所以富貧者五,輕稅租,薄賦斂,不足恃也。治國有三本,而安國有四固,而富國有五事,五事五經也』〔管子。立政〕

五‧權力自省

而維持以民為本的精神,最重要還在於要求擁有絕對權力的人主守節守本份。這亦是所謂『先人而自後』以及『予之為取者』的治國之寶了。

『如月如日,唯君之節。御民之轡,在上之所貴。道民之門,在上之所先。召民之路,在上之所好惡』〔管子。牧民〕

『惟有道者,能備患於未形也,故禍不萌。天下不患無臣,患無君以使之。天下不患無財,患無人以分之。故知時者,可立以為長。無私者,可置以為政』〔管子。牧民〕

『地之生財有時,民之用力有倦,而人君之欲無窮,以有時與有倦,養無窮之君,而度量不生於其間,則上下相疾也。是以臣有殺其君,子有殺其父者矣』〔管子。權修〕

六‧以人為本鞏固權力

在「有而為」制度下,『予之為取者,政之寶也』〔管子。牧民〕,的確也是一種爭取民心的治國之術。得民心,受人民愛戴,自然王權亦可以得到鞏固。『政之所興,在順民心。政之所廢,在逆民心』〔管子。牧民〕『無為者帝,為而無以為者王,為而不貴者霸,不自以為所貴,則君道也。貴而不過度,則臣道也。右大數』〔管子。乘馬〕

然而,管仲的『予之以為取』,實際上是深不可測。管仲位居一人之下萬人之上,站在齊桓公的立場聽時,這句說話的對象是人民,而當站在人民的立場聽時,這句說話的對象卻是齊桓公。而正好亦就是一種互利的關係,桓公得名而民得實惠,智取桓公,兩全其美。『故德厚而位卑者謂之過,德薄而位尊者謂之失。寧過於君子,而毋失於小人。過於君子,其為怨淺;失於小人,其為禍深』〔管子。立政〕。始終,權在齊桓公手上,這亦正是老子所謂『將欲歙之,必固張之;將欲弱之,必固強之;將欲廢之,必固舉之;將欲奪之,必固與之;是謂微明。柔勝剛,弱勝強。魚不可脫於淵,國之利器,不可以示人』〔道36

至於『仁』,用現代術語說,就是執政者因應既有環境,從而全面提升社會價值,讓人民可以有一個良好生活環境,以及全面得到照顧。說實在一點,就是為社會造好基建,為人民建設好一個良好營生環境,本身置身事外,只是發揮權衡作用。管仲為齊國建設基建,是全面性及多方面,有硬基建及有軟基建,有長期亦有短期。按《說文解字》,『德:升也。从彳,悳聲』『仁』其實本質上與『德』無分別,只在於制度上『有為』『無為』的差異而已,所以在《管子》中,講『德』亦即是講『仁』

『德有六興,義有七體,禮有八經,法有五務,權有三度,所謂六興者何?曰:辟田疇,利壇宅。修樹蓺,勸士民,勉稼穡,修牆屋,此謂厚其生。發伏利,輸墆積修道途,便關市,慎將宿,此謂輸之以財。導水潦,利陂溝,決潘渚,潰泥滯,通鬱閉,慎津梁,此謂遺之以利,薄徵斂,輕征賦,弛刑罰,赦罪戾,宥小過,此謂寬其政。養長老,慈幼孤,恤鰥寡,問疾病,弔禍喪,此謂匡其急。衣凍寒。食飢渴,匡貧窶,振罷露。資乏絕,此謂振其窮。凡此六者,德之興也。六者既布,則民之所欲,無不得矣。夫民必得其所欲,然後聽上,聽上,然後政可善為也,故曰德不可不興也』〔管子。五輔〕

七‧搞好基建

中國古代以農立國,硬基建莫過如開墾田土和搞好水利。伊尹有區田和糞氣,管仲則有引水渠灌溉。管仲最重要還在於提出軟基建,即做好調查及管理工作,視察地形地勢、土質好壞、水質好壞、如何鑿井、以及除害等等,軟基建概念可以說是超時代,相信當時大部分人都以為這些只是百官的職務,因而忽略了其重要性,以致後世把《管子》視為等閒。除農業外,管仲還因地制宜,發展礦產和鹽業。桓公發問時,管仲馬上可以作答,可見管仲早已胸有成竹,而且並非只準備作答,在權力之下一切已經早已執行了。當然,這完全不是管仲一人之力,而是只是調度官員得宜而已,『心之在體,君之位也。九竅之有職,官之分也』〔管子。心術上〕。百官之於『聖人』,就猶如人之有五官了,此亦就是老子所謂『樸散則為器,聖人用之,則為官長』〔道28

『昔者桓公問管仲曰:「寡人請問度地形而為國者,其何如而可?」管仲對曰:「夷吾之所聞,能為霸王者,蓋天子聖人也,故聖人之處國者,必於不傾之地,而擇地形之肥饒者,鄉山左右,經水若澤。內為落渠之寫,因大川而注焉。乃以其天材地利之所生,養其人以育六畜。天下之人,皆歸其德而惠其義。乃別制斷之。州者謂之術。不滿術者謂之里。故百家為里,里十為術,術十為州,州十為都,都十為霸國。不如霸國者國也,以奉天子,天子有萬諸侯也,其中有公侯伯子男焉。天子中而處,此謂因天之固,歸地之利。內為之城,城外為之郭,郭外為之土閬。地高則溝之,下則隄之,命之曰金城,樹以荊棘,上相穡著者,所以為固也。歲修增而毋已,時修增而毋已,福及孫子,此謂人命萬世無窮之利,人君之葆守也。臣服之以盡忠於君,君體有之以臨天下,故能為天下之民先也。此宰之任,則臣之義也。故善為國者,必先除其五害。人乃終身無患害而孝慈焉」』〔管子。度地〕

『桓公曰:「願聞五害之說。」管仲對曰:「水,一害也。旱,一害也。風霧雹霜,一害也。厲,一害也。蟲,一害也。此謂五害。五害之屬,水最為大。五害已除,人乃可治。」桓公曰:「願聞水害。」管仲對曰:「水有大小,又有遠近,水之出於山而流入於海者,命曰經水。水別於他水,入於大水及海者,命曰枝水。山之溝,一有水,一毋水者,命曰谷水。水之出於他水,溝流於大水及海者,命曰川水。出地而不流者,命曰淵水。此五水者,因其利而往之可也,因而扼之可也。而不久常有危殆矣。」桓公曰:「水可扼而使東西南北及高乎?」管仲對曰:「可。夫水之性,以高走下,則疾,至於石。而下向高,即留而不行;故高其上領,瓴之尺有十分之三,里滿四十九者,水可走也。乃迂其道而遠之,以勢行之。水之性,行至曲,必留退,滿則後推前。地下則平行,地高即控。杜曲則擣毀,杜曲瞠則躍。躍則倚,倚則環,環則中,中則涵,涵則塞,塞則移,移則控,控則水妄行。水妄行則傷人,傷人則困,困則輕法,輕法則難治,難治則不孝,不孝則不臣矣;故五害之屬,傷殺之類,禍福同矣,知備此五者,人君天地矣」』〔管子。度地〕

『桓公曰:「請問備五害之道。」管子對曰:「請除五害之說,以水為始,請為置水官,令習水者為吏,大夫、大夫佐各一人,率部校長官佐各財足,乃取水左右各一人,使為都匠水工。令之行水道,城郭、隄川、溝池、官府、寺舍及洲中當繕治者,給卒財足。令曰:常以秋歲末之時閱其民,案家人、比地、定什伍口數,別男女大小,其不為用者,輒免之。有錮病不可作者,疾之。可省作者,且事之。並行以定甲士,當被兵之數,上其都。都以臨下,視有餘不足之處,輒下水官,水官亦以甲士當被兵之數。與三老、里有司、伍長、行里,因父母案行,閱具備水之器。以冬無事之時,籠、臿、板、築、各什六,士車什一,雨軬什二,食器兩具,人有之。錮藏里中,以給喪器。後常令水官吏與都匠因三老、里有司、伍長、案行之,常以朔日始出具閱之,取完堅。補弊久。去苦惡。常以冬少事之時,令甲士以更次益薪,積之水旁,州大夫將之,唯毋後時。其積薪也,以事之已。其作土也,以事未起,天地和調,日有長久。以此觀之,其利百倍。故常以毋事具器,有事用之,水常可制,而使毋敗,此謂素有備而豫具者也」』〔管子。度地〕

『桓公曰:「當何時作之。」管子曰:「春三月,天地乾燥,水糾列之時也,山川涸落,天氣下,地氣上,萬物交通,故事已,新事未起,草木荑,生可食,寒暑調,日夜分,分之後,夜日益短,晝日益長,利以作土功之事,土乃益剛,令甲士作隄大水之旁,大其下,小其上,隨水而行。地有不生草者,必為之囊,大者為之隄,小者為之防,夾水四道,禾稼不傷。歲埤增之,樹以荊棘,以固其地;雜之以柏楊,以備決水,民得其饒,是謂流膏。令下貧守之,往往而為界,可以毋敗。當夏三月,天地氣壯,大暑至,萬物榮華,利以疾薅,殺草蟉。使令不欲擾,命曰不長。不利作土功之事,放農焉。利皆耗十分之五,土功不成。當秋三月,山川百泉踊,雨下降,山水出,海路距,雨露屬,天地湊汐,利以疾作,收斂毋留,一日把,百日餔,民毋男女皆行於野,不利作土功之事,濡濕日生,土弱難成,利耗什分之六,土工之事亦不立。當冬三月,天地閉藏,暑雨止,大寒起,萬物實熟,利以填塞空郤,繕邊城,塗郭術,平度量,正權衡,虛牢獄,實廥倉,君修樂,與神明相望,凡一年之事畢矣,舉有功,賞賢,罰有罪,頡有司之吏而第之。不利作土工之事,利耗什分之七。土剛不立。晝日益短,而夜日益長,利以作室,不利以作堂。四時以得,四害皆服」』〔管子。度地〕

『桓公曰:「寡人悖,不知四害之服,奈何?」管仲對曰:「冬作土功,發地藏,則夏多暴雨,秋霖不止。春不收枯骨朽脊,伐枯木而去之,則夏旱至矣,夏有大露原煙,噎下百草,人采食之,傷人,人多疾病而不止,民乃恐殆;君令五官之吏與三老、里有司、伍長、行里順之,令之家起火為溫,其田及宮中皆蓋井,毋令毒下。及食器將飲傷人,有下蟲傷禾稼。凡天菑害之下也,君子謹避之,故不八九死也。大寒大暑,大風大雨,其至不時者,此謂四刑。或遇以死,或遇以生,君子避之,是亦傷人,故吏者所以教順也,三老、里有司、伍長者,所以為率也。五者已具,民無願者,願其畢也。故常以冬日順三老、里有司、伍長,以冬賞罰,使各應其賞而服其罰,五者不可害,則君之法犯矣,此示民而易見,故民不比也」』〔管子。度地〕

『桓公曰:「凡一年之中十二月,作土功,有時則為之,非其時而敗,將何以待之?」管仲對曰:「常令水官之吏,冬時行隄防,可治者。章而上之都,都以春少事作之,已作之後,常案行,隄有毀,作大雨,各葆其所可治者趣治,以徒隸給大雨,隄防可衣者衣之,衝水可据者据之,終歲以毋敗為固,此謂備之常時。禍何從來?所以然者,獨水蒙壤自塞而行者,江河之謂也。歲高其隄,所以不沒也。春冬取土於中,秋夏取土於外,瘺水入之,不能為敗。」桓公曰:「善!仲父之語寡人畢矣;然則寡人何事乎哉?前為寡人教側臣」』〔管子。度地〕

八‧搞好社會建設

管仲搞好硬基建外,還搞好軟基建,做好定期維護和視察等工作,各地有官員巡察,有所謂八觀。

『修火憲,敬山澤,林藪積草,夫財之所出,以時禁發焉。使民足於宮室之用,薪蒸之所積,虞師之事也,決水潦,通溝瀆,修障防,安水藏,使時水雖過度,無害于五穀。歲雖凶旱,有所秎穫,司空之事也。相高下,視肥墝,觀地宜,明詔期,前後農夫,以時均修焉,使五穀桑麻,皆安其處,由田之事也。行鄉里,視宮室,觀樹蓺,簡六畜,以時鈞修焉。勸勉百姓,使力作毋偷。懷樂家室,重去鄉里,鄉師之事也。論百工,審時事,辨功苦,上完利,監壹五鄉,以時鈞修焉。使刻鏤文采,毋敢造于鄉,工師之事也。右省官』〔管子。立政〕

『行其田野,視其耕芸,計其農事,而飢飽之國可以知也。…行其山澤,觀其桑麻,計其六蓄之產,而貧富之國可知也。…入國邑,視宮室,觀車馬衣服,而侈儉之國可知也。…課凶饑,計師役,觀臺榭,量國費,而實虛之國可知也。…入州里,觀習俗,聽民之所以化其上。而治亂之國可知也。…入朝廷,觀左右,求本朝之臣,論上下之所貴賤者,而彊弱之國可知也。…置法出令,臨眾用民,計其威嚴寬惠,行於其民與不行於其民可知也。…計敵與,量上意,察國本,觀民產之所有餘不足,而存亡之國可知也』〔管子。八觀〕

九‧搞好社區管理

視察民生外,還搞好地方治安管理。所謂鄉、州、里、游、什、伍,應該不是軍事組織架構,只是作地方分層管理而已,這社會組織架構應該早已存在,管仲只是加強管理,很難說甚麼以農養戰,管仲處理外交,以『以無事取天下』為原則,任內未嘗與其他諸侯交戰。

『分國以為五鄉,鄉為之師,分鄉以為五州,州為之長。分州以為十里,里為之尉。分里以為十游,游為之宗。十家為什,五家為伍,什伍皆有長焉。築障塞匿,一道路,博出入,審閭閈,慎筦鍵,筦藏于里尉。置閭有司,以時開閉。閭有司觀出入者,以復于里尉。凡出入不時,衣服不中,圈屬群徒,不順於常者,閭有司見之,復無時。若在長家子弟臣妾屬役賓客,則里尉以譙于游宗,游宗以譙于什伍,什伍以譙于長家,譙敬而勿復。一再則宥,三則不赦。凡孝悌忠信、賢良俊材,若在長家子弟臣妾屬役賓客,則什伍以復于游宗,游宗以復于里尉。里尉以復于州長。州長以計于鄉師。鄉師以著于士師。凡過黨,其在家屬,及于長家。其在長家,及于什伍之長。其在什伍之長,及于游宗。其在游宗,及于里尉。其在里尉,及于州長。其在州長,及于鄉師,其在鄉師,及于士師。三月一復,六月一計,十二月一著。凡上賢不過等,使能不兼官,罰有罪不獨及,賞有功不專與。孟春之朝,君自聽朝,論爵賞校官,終五日。季冬之夕,君自聽朝,論罰罪刑殺,亦終五日。正月之朔,百吏在朝,君乃出令布憲于國,五鄉之師,五屬大夫,皆受憲于太史。大朝之日,五鄉之師,五屬大夫,皆身習憲于君前。太史既布憲,入籍于太府。憲籍分于君前。五鄉之師出朝,遂于鄉官致于鄉屬,及于游宗,皆受憲。憲既布,乃反致令焉,然後敢就舍;憲未布,令未致,不敢就舍。就舍,謂之留令。罪死不赦。五屬大夫,皆以行車朝,出朝不敢就舍,遂行至都之日。遂於廟致屬吏,皆受憲。憲既布,乃發使者致令以布憲之日蚤晏之時,憲既布,使者以發,然後敢就舍;憲未布。使者未發,不敢就舍;就舍,謂之留令,罪死不赦。憲既布,有不行憲者,謂之不從令,罪死不赦。考憲而有不合于太府之籍者,侈曰專制,不足曰虧令,罪死不赦。首憲既布,然後可以布憲。右首憲』〔管子。立政〕

十‧搞好工商業管理

搞好地方治安管理外,亦集中工商百業,建立專區,方便管理、營運和發展。『今夫工群萃而州處,相良材,審其四時,辨其功苦,權節其用,論比計,制斷器,尚完利,相語以事,相示以功,相陳以巧,相高以知事』,便有如現代之矽谷,起互相增益作用。

『桓公曰:「定民之居,成民之事,柰何?」管子對曰:「士農工商四民者,國之石民也。不可使雜處,雜處則其言哤。其事亂,是故聖王之處士,必於閒燕。處農必就田墅。處工必就官府。處商必就市井。今夫士群萃而州處,閒燕則父與父言義,子與子言孝,其事君者言敬,長者言愛,幼者言弟,旦昔從事於此,以教其子弟,少而習焉,其心安焉,不見異物而頡焉。是故其父兄之教不肅而成,其子弟之學不勞而能,夫是故士之子常為士。今夫農群萃而州處,審其四時,權節具備其械器用,比耒耜穀芨,及寒,擊槁除田,以待時耕。及耕,深耕而疾耰之,以待時雨。時雨既至,挾其槍刈耨鎛,以旦暮從事於田墅,脫衣就功。首戴茅蒲,身服襏襫,沾體塗足,暴其髮膚,盡其四支之力,以從事於田野。少而習焉,其心安焉,不見異物而頡焉;是故其父兄之教不肅而成,其子弟之學不勞而能;是故農之子常為農,樸野而不慝,其秀才之能為士者,則足賴也。故以耕則多粟,以仕則多賢,是以聖王敬畏戚農。今夫工群萃而州處,相良材,審其四時,辨其功苦,權節其用,論比計,制斷器,尚完利,相語以事,相示以功,相陳以巧,相高以知事。旦昔從事於此,以教其子弟,少而習焉,其心安焉。不見異物而頡焉,是故其父兄之教不肅而成,其子弟之學不勞而能,夫是故工之子常為工。令夫商群萃而州處,觀凶飢,審國變,察其四時,而監其鄉之貨,以知其市之賈,負任擔荷。服牛輅馬以周四方;料多少,計貴賤,以其所有,易其所無,買賤鬻貴,是以羽旄不求而至,竹箭有餘於國,奇怪時來,珍異物聚,旦昔從事於此,以教其子弟,相語以利,相示以時,相陳以知賈。少而習焉,其心安焉,不見異物而頡焉,是故其父兄之教不肅而成,其子弟之學不勞而能,夫是故商之子常為商,相地而衰其政,則民不移。正旅舊則民不惰。山澤各以其時至,則民不苟,陵陸丘井田疇均則民不惑,無奪民時,則百姓富。犧牲不勞,則牛馬育」』〔管子。小匡〕

十一‧以人為本貨幣政策

經國濟世以民為本,政府擔任市場的權衡角色,利用貨幣政策來調節市場供求,但不直接參與市場。否則,市場將會完全由商人操控,價格任意提升,出現通貨膨脹,令市場失衡,直接影響社會民生。這便是管仲之調通民利了。

『天地莫之能損益也。然則可以正政者地也。故不可不正也,正地者,其實必正,長亦正,短亦正;小亦正,大亦正;長短大小盡正。正不正,則官不理;官不理,則事不治;事不治,則貨不多;是故何以知貨之多也?曰:事治。何以知事之治也?曰:貨多。貨多事治,則所求於天下者寡矣,為之有道』〔管子。乘馬〕

『市者,貨之準也。是故百貨賤,則百利不得。百利不得,則百事治。百事治,則百用節矣;是故事者生於慮,成於務,失於傲。不慮則不生,不務則不成,不傲則不失,故曰:市者可以知治亂,可以知多寡,而不能為多寡,為之有道』〔管子。乘馬〕

『黃金者,用之量也。辨於黃金之理,則知侈儉。知侈儉,則百用節矣,故儉則傷事,侈則傷貨;儉則金賤,金賤則事不成,故傷事。侈則金貴,金貴則貨賤,故傷貨。貨盡而後知不足,是不知量也,事已,而後知貨之有餘,是不知節也,不知量,不知節不可,為之有道』〔管子。乘馬〕

『國有十年之蓄,而民不足於食,皆以其技能望君之祿也。君有山海之金,而民不足於用,是皆以其事業交接於君上也。故人君挾其食,守其用,據有餘而制不足,故民無不累於上也』〔管子。國蓄〕

『五穀食米,民之司命也;黃金刀幣,民之通施也;故善者執其通施,以御其司命,故民力可得而盡也』〔管子。國蓄〕

『租籍者,所以彊求也。租稅者,所慮而請也。王霸之君,去其所以彊求,廢其所慮而請,故天下樂從也』〔管子。國蓄〕

『歲適美,則市糶無予,而狗彘食人食。歲適凶,則市糴釜十繈,而道有餓民。然則豈壤力固不足,而食固不贍也哉?夫往歲之糶賤,狗彘食人食,故來歲之民不足也。物適賤,則且力而無予,民事不償其本。物適貴,則什倍而不可得,民失其用。然則豈財物固寡,而本委不足也哉。夫民利之時失而物利之不平也。故善者委施於民之所不足,操事於民之所有餘。夫民有餘則輕之,故人君斂之以輕。民不足則重之,故人君散之以重。斂積之以輕,散行之以重,故君必有什倍之利,而財之櫎可得而平也』〔管子。國蓄〕

『故天子籍於幣,諸侯籍於食。中歲之穀糶石十錢。大男食四石,月有四十之籍,大女食三石,月有三十之籍。吾子食二石,月有二十之籍。歲凶穀貴,糴石二十錢,則大男有八十之籍,大女有六十之籍,吾子有四十之籍,是人君非發號令收嗇而戶籍也,彼人君守其本委謹,而男女諸君吾子無不服籍者也。一人廩食,十人得餘。十人廩食,百人得餘。百人廩食,千人得餘。夫物多則賤,寡則貴。散則輕,聚則重,人君知其然,故視國之羨不足而御其財物;穀賤則以幣予食,布帛賤則以幣予衣,視物之輕重而御之以准。故貴賤可調,而君得其利』〔管子。國蓄〕

十二‧搞好政府內部行政管理

地方治安和工商百業的管理外,還搞好內部行政管理。

『度爵而制服,量祿而用財,飲食有量,衣服有制,宮室有度,六畜人徒有數,舟車陳器有禁,修生則有軒冕服位穀祿田宅之分,死則有棺槨絞衾壙壟之度。雖有賢身貴體,毋其爵,不敢服其服。雖有富家多資,毋其祿,不敢用其財。天子服文有章,而夫人不敢以燕以饗廟,將軍大夫不敢以朝官吏,以命士,止于帶緣,散民不敢服雜采,百工商賈不得服長鬈貂,刑餘戮民不敢服絻,不敢畜連乘車』〔管子。立政〕

十三‧搞好人材培訓

內部管理以外,還搞好人材培訓。

『一年之計,莫如樹穀;十年之計,莫如樹木;終身之計,莫如樹人。一樹一穫者,穀也;一樹十穫者,木也;一樹百穫者,人也。我苟種之,如神用之,舉事如神,唯王之門』〔管子。權修〕

十四‧了解社會狀況

搞好人材培訓外,還作全面性的人口普查,了解社會結構和民生狀況。

『凡立朝廷,問有本紀。爵授有德,則大臣興義。祿予有功,則士輕死節。上帥士以人之所戴,則上下和。授事以能,則人上功。審刑當罪,則人不易訟。無亂社稷宗廟則人有所宗。毋遺老忘親,則大臣不怨。舉知人急,則眾不亂。行此道也,國有常經,人知終始,此霸王之術也。然後問事:事先大功,政自小始』〔管子。問〕

『任之重者莫如身,塗之畏者莫如口,期而遠者莫如年。以重任行畏塗至遠期。唯君子乃能矣』〔管子。戒〕

十五‧搞好社會保障

了解社會結構和民生狀況後,便可以做好補底工作,做好社會保障,使鰥寡孤獨廢疾者皆有所養。

『入國四旬五行九惠之教,一曰老老、二曰慈幼、三曰恤孤、四曰養疾、五曰合獨、六曰問病、七曰通窮、八曰振困、九曰接絕。所謂老老者,凡國都皆有掌老。年七十已上,一子無征,三月有饋肉。八十已上,二子無征,月有饋肉。九十已上,盡家無征,日有酒肉。死,上共棺槨。勸子弟精膳食,問所欲,求所嗜,此之謂老老。所謂慈幼者,凡國都皆有掌幼,士民有子,子有幼弱不勝養為累者。有三幼者,婦無征,四幼者盡家無征,五幼又予之葆,受二人之食,能事而後止,此之謂慈幼。所謂恤孤者,凡國都皆有掌孤,士人死,子孤幼,無父母所養,不能自生者,屬之其鄉黨知識故人,養一孤者,一子無征。養二孤者,二子無征。養三孤者,盡家無征。掌孤數行問之,必知其食飲飢寒,身之膌胜而哀憐之,此之謂恤孤。所謂養疾者,凡國都皆有掌疾,聾盲、喑啞、跛躄、偏枯、握遞,不耐自生者,上收而養之。疾,官而衣食之,殊身而後止,此之謂養疾。所謂合獨者,凡國都皆有掌媒;丈夫無妻曰鰥,婦人無夫曰寡,取鰥寡而合和之,予田宅而家室之,三年然後事之,此之謂合獨。所謂問病者,凡國都皆有掌病,士人有病者,掌病以上令問之;九十以上,一日一問。八十以上,二日一問。七十以上,三日一問。眾庶五日一問。病甚者以告,上身問之。掌病行於國中,以問病為事,此之謂問病。所謂通窮者,凡國都皆有掌窮,若有窮夫婦無居處,窮賓客絕糧食,居其鄉黨,以聞者有賞,不以聞者有罰,此之謂通窮。所謂振困者,凡國都皆有掌困。歲凶庸,人訾厲,多死喪、弛刑罰,赦有罪,散倉粟以食之,此之謂振困。所謂接絕者,凡國都皆有掌絕,士民死上事,死戰事,使其知識故人,受資於上,而祠之,此之謂接絕也』〔管子。入國〕

十六‧搞好法治

做好一切利民工作和事業以後,最後一步便是社會補漏工作,禮義廉恥國之四維,是為維繫社會的最後手段。國之四維禮義廉恥,亦並非用來鞏固君臣父子上下尊卑之位,而是用來鞏固社會和諧和秩序,且是先求於上,然後以身作則以求下效,並不勉強。

『何謂四維?一曰禮、二曰義、三曰廉、四曰恥。禮不踰節,義不自進。廉不蔽惡,恥不從枉。故不踰節,則上位安;不自進,則民無巧軸;不蔽惡,則行自全;不從枉,則邪事不生』〔管子。牧民〕

十七‧刑治作最後手段

若仍然有人置公德於不顧,禮義廉恥也不管用,最後才用刑法。

『法制不議,則民不相私。刑殺毋赦,則民不偷於為善。爵祿毋假。則下不亂其上。三者藏於官則為法,施於國則成俗,其餘不彊而治矣。君壹置則儀,則百官守其法。上明陳其制,則下皆會其度矣』〔管子。法禁〕

『君之置其儀也不一,則下之倍法而立私理者必多矣。是以人用其私,廢上之制,而道其所聞,故下與官列法,而上與君分威。國家之危,必自此始矣』〔管子。法禁〕

十八‧國強在於民足

國治而後天下平,以強國來用兵,以無事取天下。所謂強國用兵,即是以衡、准、流、權、勢來作為強國之本用兵之道,不至於真正出兵。而所謂強國,亦並非加強軍事力量,而是人民豐衣足食。

『桓公曰:「輕重之數,國准之分,吾已得而聞之矣,請問用兵奈何?」管子對曰:「五戰而至於兵」。桓公曰:「若此言何謂也?」管子對曰:「請戰衡、戰准、戰流、戰權、戰勢,此所謂五戰而至於兵者也。」桓公曰:「善」』〔管子。輕重甲〕

『舉兵之日,而境內不貧者,計數得也。戰而必勝者,法度審也。勝而不死者,教器備利而敵不敢校也。得地而國不敗者,因其民也,因其民,則號制有發也,教器備利,則有制也。法度審,則有守也。計數得,則有明也。治眾有數。勝敵有理。察數而知理,審器而識勝,明理而勝敵』〔管子。兵法〕

『三官五教九章,始乎無端,卒乎無窮。始乎無端者,道也。卒乎無窮者,德也。道不可量,德不可數也。不可量,則眾彊不能圖。不可數,則偽軸不敢嚮。兩者備施,則動靜有功。徑乎不知,發乎不意。徑乎不知,故莫之能禦也。發乎不意,故莫之能應也,故全勝而無害』〔管子。兵法〕